然而，如果缺乏对数据处理行为的规范，泛滥的数据流动亦可能带来危害。
[15]然而，不同于预算决议，预算法的制定涉及预算立法权的分配，即预算的议会立法权与行政立法权之间的权际划分，无疑可以纳入法律保留的分析框架。基于对立法权的不信任，宪法上的法律保留与其说是对立法机关的赋权，毋宁是对立法机关的限权，表现为由宪法法院对议会立法进行合宪性审查。
而为防范议会授权立法权的滥用，由此促成了后来议会保留即加强型法律保留的出现。[50]具体而言，与德国法律保留从法治到民主的经典模式相比，中国模式更多地是从民主到法治。现行宪法重整民主与法治的比重关系，大幅改造法规范层级，形成逐层递进的双重构造。换言之，就特定事项经授权后由行政法规进行规范设定并不违反专属立法权的规范意涵，因而不宜将《立法法》第11条视为议会保留或绝对保留，[48]而是绝对保留和相对保留的结合。全国人大及其常委会的专属立法权事项并不排斥全国人大及其常委会对这些事项的授权立法。
该适用规则成为全国人大决定行权方式全面规范化、制度化的一个最重要的制度支点。[20]全面保留的规范依据是德国《基本法》第20条第3项明文规定立法应受合宪秩序的拘束，行政权和司法权应受法律和法的拘束。可以说，依据积极规范实施的审查主要采用审查立法事实的方式，而依据消极规范实施的审查主要是对立法后果的审查。
基于地方人大常委会的这种初步审查的性质，地方人大常委会在涉及消极规范的审查中只需要初步判断被审查规范是否过度限制了公民基本权利，就可决定是否向全国人大常委会提出合宪性审查请求。被审查规范是否与消极规范相抵触的判断，无法绕过全国人大常委会的宪法解释。此外，人大调查职权的有效实施是权力机关职能强化的重要突破口。而在根据消极规范进行合宪性审查时，审查机关主要考察被审查规范是否与消极规范的基本价值判断相抵触。
对消极规范而言，即便被审查规范背后有普遍立法事实支撑，这种立法事实存在的情况也只能作为审查三段论中的小前提，此即学者所言的，实证研究的素材，为立法的‘内部证立（internal justification）提供经验性小前提内容的确认，至于规范性的大前提，则仍然需要通过宪法教义学的价值判断导出[34]。[7]笔者在全国人大常委会办公厅建设的国家法律法规数据库以备案审查为关键词对地方性法规进行检索，共检索到29个有效的省级地方性法规和3个有效的市级地方性法规，文中列出的有关省市法规中均涉及合宪性审查，如：《黑龙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《青岛市人民代表大会常务委员会关于政府规章备案审查的规定》。
因此，合宪性审查除了需要考察立法事实以外，还需考察法律效果是否符合宪法上的价值判断。[23]前注[13]，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》。来源：《中国法学》2024年第1期。[21]适用规范的事实情况即立法事实，立法者如果对立法事实产生误判，其立法就会脱离社会现实，进而导致法律对社会生活产生错误的调整。
对于缺乏立法事实支持的规范性文件，如果社会有了新的发展，导致规范性文件失去了立法事实基础，地方人大就需要充分说明相关的立法事实发生了何种变化，从而致使规范性文件存在合宪疑虑。三、不同宪法规范类型下的地方人大常委会的审查作用前文已阐明，宪法积极规范与字面审查模式中的立法事实审查相对应，宪法消极规范与字面审查模式中的法律后果审查相对应。所有需要对宪法含义进行阐释的活动，如果要产生法律效力，无论是在宪法适用中进行解释，还是脱离适用进行单纯的解释，都必须由全国人大常委会作出。2017年12月，有公民对《人民武装警察法》中人民武装警察部队由国务院、中央军事委员会领导的规定提出合宪性审查建议，认为这一规定与《宪法》第93条中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量的规定相抵触。
同样，立法者对法律效果产生误判，也会导致过罚不当、刑罚不相适应等立法错误。在该案例中，了解当事人的通话记录有助于交管部门查明交通事故的真相，因此可以说允许交管部门检查通讯记录是有普遍的立法事实支持的。
但有立法事实支持不等于一定合宪，由于《宪法》第40条对通信自由和通信秘密的限制条件规定了国家安全和追查刑事犯罪作为限制事由，并且限定了公安机关或者检察机关作为通信检查机关，规范性文件授权交管部门检查通信就显然存在违宪疑虑。[44]参见李少文：《工作型合宪性审查制度的程序设计》，载《法学评论》2021年第5期，第31页。
地方人大的各类机构中比较适合的机构就是常委会承担备案审查职能的工作机构和法制委员会。考虑到我国的合宪性审查工作方兴未艾，程序审查要件的设置还需要考虑如何在调动省级人大常委会备案审查积极性的同时保证其辅助审查作用不至于泛滥。[30]这种理解实际上已经将合宪性审查权区分为需要宪法解释权和不需要宪法解释权两种，地方人大常委会作用的发挥正是基于不需要宪法解释的审查，即以积极规范为依据的审查。然而，我国的合宪性审查本身以及审查机关的性质与德、美两国都有所不同。美国的合宪性审查机关为各级法院，联邦最高法院对合宪性审查有最终的决定权。在基本权利限制问题的思考框架中，判断某种权利或利益是否属于基本权利保护范围后，就要判断国家行为是否构成了对基本权利的限制。
关于基本权利的保护范围，地方人大常委会需要判断被限制的权利或利益是否属于基本权利的保护范围。2019年，全国人大常委会委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，明确了宪法和法律委员会与法制工作委员会（以下简称法工委）的合宪性审查职责。
[31]参见前注[30]，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室书，第113页。从宪法学理论上来看，以消极规范为依据的合宪性审查之所以需要宪法解释作为前提，就是因为作为大前提的宪法消极规范本质上是一种价值判断，唯有全国人大常委会行使宪法解释权才能明确这种价值判断。
虽然在两种审查中都涉及立法事实的说明，但这种说明的侧重点有所不同，基于积极规范的审查注重以立法事实证明规范性文件已经充分落实宪法上的积极规范，而筛选消极规范相关合宪性问题时，省级人大常委会则关注如何通过立法事实的说明来发现违宪疑虑。需要注意的是，在地方人大常委会开展合宪性审查缺乏明确的直接依据的情况下，以目的解释的方法延展《立法法》第81条的合宪性审查时机固然符合合宪性审查的目的，但这种解释毕竟还是突破了法条的文义，更适当的方式应当是为省级人大常委会在审查工作中发挥辅助作用设置专门的明确规定。
五、地方人大常委会审查工作程序机制合宪性审查既是法律审查，也是一种政治审查。再次，要明确地方人大常委会初步筛选审查案件的标准。[41]为了在保证合宪性审查的民主性的同时确保合宪性审查的效率，省级人大常委会的辅助审查应当经过常委会全体会议的表决通过并向全国人大常委会报告，但日常的审查工作应当由能够长期工作的机构来实施。江苏省要求对违宪疑虑提出意见并按照国家有关规定处理。
我国现有的合宪性审查成例普遍重视对立法事实的审查，除了人身损害赔偿规定的审查成例，针对收容教育制度以及《投机倒把行政处罚暂行条例》的审查中也采用了审查立法事实的方式。[22]参见陈鹏：《合宪性审查中的立法事实认定》，载《法学家》2016年第6期，第2页。
[19]参见前注[13]，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》。从立法的一般理论来看，作为法律规范表现形式的国家命令实际上只包含两个构成要素，即只有如果……则……，前者指明适用规范的事实情况，后者规定该事实将导致的法律后果。
就目前地方人大的各常设机构来看，地方人大的备案审查工作主要由工作委员会和法制委员会承担，在规范性文件审查方面，专业性最强的就是负责备案审查的工作机构和法制委员会。这种猜测需要考虑人们会如何在被审查法律之下行为，有关部门会如何执行法律，法院会如何解释法律，公民是否以及多大程度上会受到损害。
地方人大常委会积极探索合宪性审查相关的配套制度固然有利于我国合宪性审查制度的完善，但地方的制度探索需要符合宪法对合宪性审查权的规范意旨，还要充分贴合我国合宪性审查活动的性质，否则这种制度探索本身可能会产生违宪疑虑。[45]参见苗连营：《合宪性审查的制度雏形及其展开》，载《法学评论》2018年第6期，第4页。而常委会全体会议的审议和表决则确保了审查的民主性。国家政策条款、公民的社会权条款功能在于要求国家积极作为以达致某种政策目标，可以称之为积极规范。
有学者认为，合宪性审查机关必须具备宪法解释权，因而只有全国人大常委会才能对提请备案的法律文件的合宪性进行审查。如果认为有必要进入协助审查程序，下一步再决定如何依据积极规范来审查或者依据消极规范筛选问题。
从国家权力分工角度来看，人大常委会作为集中审查机构也不适合采取适用违宪的方式进行合宪性审查，审查机构的主要职能在于及时发现字面违宪情况并予以纠正。在筛选合宪性问题时，只有地方人大常委会确保其筛选出来的权利或利益大部分情况下都能够被包含于社会公认的基本权利范围，才能确保其提出的审查确实具有宪法层面的重要性。
同样以普通话条款为例，如果规范性文件规定在中学阶段采用普通话进行教学，而小学阶段采用少数民族语言文字进行教学，那么支持这一规范的立法事实——中学阶段采用普通话进行教学就能促进普通话的推广，显然是不够普遍的立法事实，因为小学阶段不采用普通话进行教学同样会导致推广普通话的宪法目标受损。其次，要明确地方人大常委会在不同规范类型下的审查中发挥何种作用。
